【庆余年】以人为本提升城镇化效率与质量

　　作者：潘毅刚（浙江省发展规划研究院副院长、本提研究员）

　　党的升城二十届三中全会提出，城乡融合发展是镇化质量中国式现代化的必然要求。城镇化率是效率衡量城乡二元结构水平最重要的指标之一。国家统计局9月23日发布的本提新中国75年经济社会发展成就系列报告显示，2023年末，升城庆余年我国常住人口城镇化率达66.16%，镇化质量比1949年末提高55.52个百分点，效率年均提高0.75个百分点。本提75年来，升城我国经历了世界历史上规模最大、镇化质量速度最快的效率城镇化进程。1949年末，本提全国城市共有129个，升城钉钉城市人口共3949万人。镇化质量2023年末，全国城市个数达到694个，我国地级以上城市常住人口达到67313万人。其中，常住人口超过500万的城市有29个，超过1000万的城市有11个。我国城镇化率不断提高，不仅推动经济社会发生深刻变革，也重塑了城乡关系。了解中国城镇化过程何以发生以及下一步趋势，是弄懂城乡融合发展目标要义的关键。

　　首先，腾讯视频改革开放以来城镇化率的不断提高是人基于效率选择的结果，包括三个底层动力机制：一是更多就业机会驱动大量富余青壮年农业劳动人口从乡村转向城镇。二是城镇高于乡村的收入级差，驱动人口从农业领域转移到工业、建筑业、服务业等非农业领域。三是城乡公共服务水平和品质、土地级差以及以住宅为代表的资产价值之间的财富差别，是城镇化后期驱动农村人口向城市转移的重要原因。这三个动力机制的主要机理是在效率和利益驱动下发生的劳动力流动选择。城镇化率不断提高是我国城乡不平衡初始条件下效率驱动的结果，同时也带来我国经济结构、社会结构和空间结构的巨大变迁。

　　其次，不同地区城镇化率提高的差异性是人基于要素禀赋和现有政策用“脚”投票的结果。城镇化是一个复杂的问题，需要用系统观念去辩证分析。城镇化率也因时因地不同。不结合其他发展性、均衡性指标，是不能准确度量城镇化所处阶段的。在经济高速增长阶段，城镇化率是个矢量指标，有价值流向，但在城镇化进入中后期时，各地因为城市规模大小、产业资源丰度而产生分化，人口流向复杂，须从多因素考量城镇化全局效率。

　　因此，应至少综合四方面去判断城镇化率是否还有提高空间：一是人口城镇化，无论户籍人口还是常住人口，都能在一定程度上反映规模效益，户籍与常住人口城镇化率的差值又能较好反映职住之间的关系，以及城镇收缩状态。二是经济城镇化，主要应该从非农产业发展水平、城镇经济密度等关乎就业岗位创造的指标去观察。三是社会城镇化，可以通过农村居民收入与人均GDP比值来观察，比值提高放缓，城镇化速度也就慢下来了，说明人口转移对效率提升作用减少。四是城乡一体化，如城乡居民收入比越大动力越大，基本公共服务均等化覆盖率越高，人口向城镇流动的动力就小了。

　　国务院近日印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（下称《行动计划》）要求，经过5年努力，我国常住人口城镇化率提升至接近70%。今后，我们应把更多考量放在城镇化效率与质量的提升上。

　　最后，未来中国城镇化率的提高与国际经验有较大区别，除经济空间格局演变之外，政策和制度建构方向将是影响人口迁徙转移的最关键变量。中国城镇化变化趋势已很难用欧美发达国家的经验对照，基于对我国国情的观察，未来五大趋势可见：一是迄今为止我们仍处在经济结构快速变迁期，城乡结构深度演化还在继续。二是跨区域人口流动仍将在很长一段时期发生，东部沿海相当一部分区域城镇化率还会提高。三是许多都市区极化还未完成，产业集聚导致人口集聚的逻辑仍然存在。四是县城正在进入新一轮洗牌，有些趋于收缩，有些精明增长，少数仍在扩张，县城会在信息化、高铁网络化时代发生重大分化。五是县城及大都市区周边广大农村地区有可能成为新产业新业态的生态空间，高素质人口向农村流动将成为可能，这是发展的螺旋式上升，不能简单等同于西方现代化发展过程中的逆城市化。

　　综上所述，能不能真正以人为本引导人口流动转移，关系着城乡融合格局的形成和中国式现代化的未来。《行动计划》明确，深入实施以人为本的新型城镇化战略，要以体制机制改革为动力，充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力。我们要充分把握好适应城镇化演变规律的制度改革方向。一是在尊重城镇发展自发演化和人口自由迁徙的基础上进行制度建构，把改革重心放在推动更大范围的基本公共服务均等化和要素跨区域跨城乡自由流动上。二是因地制宜，把提高经济密度放在提高城镇化效率的重要位置。要允许资源向优势地区、规模城市相对集聚。城市群（大都市）依然是全球竞争的重要载体，我们要一手抓大都市的有序极化，一手抓城乡融合的县城城镇高效集聚，加快构建产业升级、人口集聚、城镇发展的良性互动机制。三是加快突破城乡融合的体制机制壁垒。城镇化难点在农村，城镇化发展红利也应该分享到农村。农村生产空间并不是只能发展农业，要加大城乡体制改革尤其是农村土地制度改革力度，为其他适宜在农村集聚的产业创造要素集聚条件，为先进要素流入农村、实现农村人口现代化打开制度通道。